加强知识产权保护 推进科创中心建设
——对上海知识产权综合执法体制改革的思考与建议
上海市工商局 林海涵
前 言
推进创新驱动发展，加快向具有全球影响力的科技创新中心进军，是党中央、国务院对上海的新要求，也是上海发展的新目标。保护创新成果是创新的不竭动力和根本保障。因此，上海科创中心建设的重要内容之一就是加强知识产权保护。《中共上海市委、上海市人民政府关于加快建设具有全球影响力的科技创新中心的意见》第1条明确提出“尊重创新和科技成果产业化规律，培育开放、统一、公平、竞争的市场环境”；第18条进一步提出要“实行严格的知识产权保护。建立知识产权侵权查处快速反应机制……”
商标作为传统知识产权的三大支柱之一，在科技创新中发挥着重要作用。相对于专利和版权，商标是商品进入流通领域为大众所熟知最直接的载体，与消费者、与广大社会公众关系最为密切。商标执法一直是工商部门市场监管的重要内容，是保护创新成果、权利人和消费者合法权益以及市场维护公平竞争秩序的重要手段。为了更有力地保护上海的创新成果、激励各类市场主体的创新热情，上海在深入推进科创中心建设的过程中，正努力探索一条适合上海市情、符合市场规律、响应改革需要的知识产权综合执法之路。以下是笔者结合工作实际，对上海在建设科创中心过程中进行知识产权综合执法体制改革的一些思考。
上海当前的知识产权管理和保护体制
上海市当前的知识产权管理和保护体制分为市区两级，主要履行知识产权日常监管和执法保护职能。目前，上海各区县均已完成市场监管综合执法体制改革，工商、质监、食药监三个部门已合并组建新的市场监管局。商标等知识产权保护职能相应由市场监管局承担，浦东新区和自贸区例外。2014年9月和11月，上海在中国（上海）自由贸易区（以下称上海自贸区）和浦东新区相继开展知识产权“三合一”综合执法试点，将商标保护职能划转至新成立的自贸区知识产权局和浦东新区知识产权局。
目前，自贸区内仅成立了知识产权综合执法机构，并未真正开展综合执法。商标、专利、版权等执法工作仍按原先的体制运行。
根据《上海市人民政府关于浦东新区知识产权工作有关事项的决定》（沪府〔2014〕80号），浦东新区知识产权局自2015年1月1日起承担商标、专利、版权等知识产权综合执法职能。浦东新区市场监管局不再承担商标执法职能。
对上海知识产权综合执法体制改革的思考
2015年4月27日，上海自贸区正式扩区，由28.78平方公里扩大至120.72平方公里，涵盖陆家嘴金融贸易区、金桥经济技术开发区、张江高新技术园区和综合保税区。扩区后，上海自贸区管委会与浦东新区政府合署办公，上海自贸区的试验不再局限于海关特殊监管区，而是城区功能形态更丰富的成熟区域。区域物理面积的扩展、经济主体种类的增加以及经济活动的多样性和复杂性等新情况，都对上海自贸区和浦东新区的知识产权综合执法试点工作提出了新挑战。
（一）对浦东新区知识产权综合执法试点的思考
1.浦东新区商标执法保护现状。
2015年1月1日起，浦东新区正式开展知识产权“三合一”试点，浦东新区的商标执法保护职能从浦东新区市场监管局移转至浦东新区知识产权局。试点一年多，浦东新区商标执法保护工作出现了一些新情况：
一是商标案件查处量下降。2015年浦东新区查处的商标案件数量和罚没款分别比2014年下降90%和97%，降幅均为各区（县）之首。2015年查办商标案件共17件，仅为2014年的十分之一，减少了154件；罚没款10.73万元，比2014年减少343.39万元。2015年，浦东新区查处的商标违法案件数仅占全市案件总数的1%，同比下降6%；罚没款不到全市罚没款总额的1%，同比下降19%。
二是全市统一的商标专项执法整治工作受到影响。如2015年上海按国家工商总局要求在全市范围开展商标代理机构专项整治，但由于浦东新区无充足商标执法力量，导致该项整治任务无法在浦东新区正常开展。
三是产生新的执法交叉问题。原本市场监管部门是《反不正当竞争法》和《商标法》的行政执法部门，但在商标执法职能划出浦东新区市场监管局后，浦东新区市场监管局与浦东新区知识产权局在不正当竞争执法和商标执法方面就出现了新的交叉问题。
四是难以依托“全国一张网”加强商标事中事后监管。其他区县市场监管局可以依托全市工商（市场监管）系统统一的“全国一张网”加强事中事后监管，但浦东新区知识产权局由于缺乏统一的市场监管平台，难以对相关市场主体开展日常监管，更无法加强事中事后监管。同时，浦东新区的商标监管执法信息也无法像其他区县一样及时归集到“全国一张网”中。
五是部分权利人反映浦东新区商标违法行为举报难、查处难。部分国内企业反映商标侵权举报无人受理或查处不及时，涉及驰名商标认定的案件也失去申报途径。一些知名外国企业也向市区两级政府反映，浦东新区目前未采取有力举措保护涉外高知名度商标，商标侵权案件发生后或举报无门或久拖不查。
在开展知识产权“三合一”综合执法试点前，浦东新区是国家工商总局在2010年认定的首批全国商标战略实施示范城区，商标保护工作一直在上海乃至全国居领先地位。2014年，浦东新区市场监管局共查处商标违法案件171件，在各区县中位居第五；罚没款354.12万元，在各区县中位居第一。
我国长期实行商标保护“双轨制”，是有其现实意义和充分理由的。如果纯粹是商标权利人和侵权人之间的民事纠纷，双方完全可以通过司法途径解决。正因为侵权假冒商品同时损害消费者权益，扰乱正常的市场竞争秩序，所以国家才赋予工商部门商标保护职能，运用行政手段去查处侵权行为，维护市场秩序。浦东新区知识产权局要真正履行商标执法职能，不仅需要尽力查办各类商标侵权案件，还要做好市场整治和面上监管工作，及时清除假冒商品，这样才能维护浦东新区和上海自贸区的良好知识产权保护形象。
2.浦东新区商标执法保护的困境。
一是缺乏执法队伍和执法网络的保障。商标行政执法历来属于市场监管执法的一部分，是依托强大的市场监管执法队伍和健全的市场监管执法网络开展的。浦东新区市场监管局共设36个市场监管所和1个稽查大队，基层执法人员有700多人，占全局总人数的80%，还有遍布各居（村）委会、市（商）场、超市、景区的1695个消费者权益保护联络点。新设立的浦东新区知识产权局总编制27名，从事商标执法保护的工作人员数量更加有限。面对庞大的市场主体和繁重的商标执法任务如“双打”工作、各类商标专项整治行动、迪士尼商标保护以及层出不穷、种类繁多的商标侵权假冒案件等，浦东新区知识产权局的执法力量捉襟见肘。
二是缺乏市场综合监管执法的有力支撑。商标与商品不可分割的属性，决定了商标行政执法和市场监管综合执法高度关联、密不可分。商标行政执法如果脱离市场综合监管执法，缺少其他市场监管执法如反不正当竞争执法、消费维权执法、网络监管执法等的配合支撑，其执法效能会大大降低，不但严重削减打击商标假冒侵权的力度，还可能造成新的多头执法、交叉执法和执法空白。
（二）关于自贸区知识产权“三合一”综合执法体制的思考
1.自贸区的功能定位决定了自贸区知识产权行政保护体制设计应以有效促进贸易便利化为宗旨。
一是上海自贸区内的行政保护必须契合自贸区的功能定位。自贸区内的贸易活动主要是进出口贸易和过境贸易。上海自贸区有利于培育中国面向全球的竞争新优势，构建与各国合作发展的新平台。国务院批准的《中国（上海）自由贸易试验区总体方案》，明确将上海自贸区定位为“具有国际水准的投资贸易便利、货币兑换自由、监管高效便捷、法制环境规范的自由贸易试验区”。因此，上海自贸区内的行政保护应充分契合自贸区的业务需求和经营特点，要以促进和保障投资贸易便利化为最终目的；同样，行政保护体制的改革创新，也应紧紧围绕这一中心开展。
二是上海自贸区应提高与国际通行的自贸区知识产权保护模式接轨的程度。 上海自贸区是中国在全球贸易格局下突围的重要一步，既有利于捍卫中国在全球贸易中的主导地位，也有利于中国经济与全球经济接轨。在国际范围内，自贸区内的知识产权保护都是以最大程度方便知识产权权利人维权、降低维权成本、提高维权效率为宗旨的，主要由海关在边际贸易开展统一的知识产权保护。例如，美国海关有权对进入美国的假冒商标的商品或盗版商品实行扣押；在关外则由司法机关受理知识产权侵权案件，开展单一的知识产权司法保护。我国香港特别行政区和台湾地区也采取上述保护模式。
笔者认为，如果只是把知识产权行政保护体制“三合一”搬到自贸区内作为一种创新体制推行，势必会使自贸区内的知识产权保护工作与现实业务需求脱节，既无国际先例又无法复制推广。这种模式与自贸区作为改革开放最前沿、与全球经济接轨的新平台的功能定位是否吻合，是否能促进投资贸易便利化，值得思考。
因此，自贸区在进行知识产权保护体制改革创新时，应以提高与国际通行模式接轨程度为前提，应以促进投资贸易便利化为最终目的，否则就会失去改革创新的真正意义。
